Становище по предложение за изменение закона за въвеждане на еврото в България

ДО

НАТАЛИЯ КИСЕЛОВА

ПРЕДСЕДАТЕЛ НА

НАРОДНО СЪБРАНИЕ НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ

РОСЕН ЖЕЛЯЗКОВ

МИНИСТЪР-ПРЕДСЕДАТЕЛ НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ

ТЕМЕНУЖКА ПЕТКОВА

МИНИСТЪР НА ФИНАНСИТЕ

ДЕЛЯН ДОБРЕВ,

ПРЕДСЕДАТЕЛ,

КОМИСИЯ ПО БЮДЖЕТ И ФИНАНСИ КЪМ 51-ВО НАРОДНО СЪБРАНИЕ

КОПИЕ:

ДИМИТЪР РАДЕВ

УПРАВИТЕЛ,

БЪЛГАРСКА НАРОДНА БАНКА

С Т А Н О В И Щ Е 

ОТНОСНО: Законопроект за изменение и допълнение на Закона за въвеждане на еврото в Република България с вх. №: 51-502-01-36.

Уважаеми дами и господа,

От името на долуподписаните организации изразяваме общата ни позиция относно законопроекта за изменение и допълнение на Закона за въвеждане на еврото в Република България. Ние представляваме хиляди български работодатели от десетки различни индустрии и сме обединени в позицията си, че направените предложения крият огромен риск за бизнес средата в България.

I. Предсрочно въвеждане на задължението за двойно обозначаване на цените от 8 август 2025 г. и удължаване на забраната за промяна на цените

Предвидено изменение: 

В ал. 2 думите „един месец след датата на влизане в сила на Решението за приемането на еврото“ да се заменят с: „на 8 август 2025 г.“, а думите „12 месеца след датата на въвеждане на еврото в Република България“ – с: „на 31 декември 2026 г.“.

Въведената промяна, която предвижда започване на задължителното двойно обозначаване на цените от 8 август 2025 г., поражда сериозни затруднения, особено за икономическите оператори, използващи софтуерни решения за управление на ценообразуването и етикетирането. Това предсрочно изместване на срока – само седмица след публикуването на европейския регламент – представлява съществена корекция спрямо досега утвърдения и прилаган срок по действащия закон, спрямо който бизнесът вече е започнал подготовка, инвестиции и оперативни действия още от началото на процеса по приемане на ЗВЕРБ, преди повече от 18 месеца.

Освен че води до сериозна административна и организационна тежест за предприятията, това предсрочно въвеждане нарушава принципите на правна предвидимост и съразмерност. По-важното е, че новите срокове влизат в пряко противоречие с член 19 от Конституцията на Република България, който гарантира свободната стопанска инициатива. Приемането на ограничения, които на практика блокират възможността за адаптация на ценовата политика спрямо пазарната динамика, излиза извън границите на нормално държавно регулиране и може да се тълкува като намеса в свободната конкуренция.

Административното ограничаване или замразяване на цените, особено в условията на пазарна икономика, е не само неоправдано от гледна точка на правото, но и икономически неефективно. Подобни мерки изкривяват конкуренцията и създават среда, в която се потискат ефективните механизми на търсене и предлагане.

II. Забрана за ценови промени в периода на двойно обозначаване

Предвиденият в проекта текст:

„(4) В периода на двойно обозначаване търговците не могат да увеличават цените на предлаганите от тях стоки и услуги, когато това не е обосновано от обективни икономически фактори.“

по същество разширява в значителна степен времевия обхват на действието на чл. 25 от ЗВЕРБ. Вместо само в периода на двойно обращение (1 месец), ограничението се удължава до края на фазата на двойно обозначаване – т.е. за период от над 17 месеца.

Считаме, че това води до фактическо замразяване на цените за дълъг времеви интервал, без да е налице изрична и ясна икономическа обосновка. Подобно удължаване на ограниченията значително надхвърля обхвата на временна мярка за защита на потребителите и отново влиза в противоречие с принципите на свободна стопанска инициатива, гарантиран в Конституцията.

Формирането на крайните потребителски цени в търговията на дребно зависи от комплекс от динамични фактори – включително колебания в доставните цени, промени в потребителското търсене, сезонни влияния, разходи за транспорт и логистика, ръст на възнагражденията, режийни разходи, търговски наеми, маркетинг и разходи по брака. При продукти от внос следва да се отчита и валутният риск, митнически и логистични разходи, а крайната цена включва и 20% ДДС.

Освен това, в търговската практика широко се прилага смесен модел на ценообразуване, при който определени артикули се предлагат с минимална печалба или дори без такава, с цел постигане на оптимално позициониране на основната потребителска кошница. Промяната на цената на един продукт често е свързана с необходимост от компенсации в други продуктови категории, което прави фиксирането на ценовите равнища невъзможно без нарушаване на бизнес логиката.

Подобна интервенция в пазарните механизми, особено продължителна във времето, може да доведе до изкривяване на предлагането, ограничаване на избора и в крайна сметка – до неблагоприятни ефекти и за самите потребители.

II. Технически изисквания при обозначаването на цени

Предвидено изменение:

В чл. 16 се правят следните изменения и допълнения:

В ал. 1 след думите „с еднакъв размер“ се поставя запетая и се добавя „вид и цвят“.

„(2) Двете цени са придружени с изписване на съответната валута, отличителен знак или съкращение, направено с еднакъв размер на шрифта по ал. 1, позволяващо лесното им разпознаване.“

Коментар:

Налагането на това ново изискване с толкова кратък срок преди старта на реалното задължение за двойно обозначаване на цените създава сериозни затруднения за търговците, особено тези, работещи със специализирани електронни ценови системи. Тези системи обикновено изискват значително време и усилия за техническа адаптация, а до момента липсваше подобно изискване в нормативната уредба.

Следва да се подчертае, че през цялата фаза на подготовка и въвеждане на ЗВЕРБ – над 18 месеца, включително периода на обществено обсъждане и гласуване – подобно изискване не беше предвидено. В резултат на това множество търговци вече са приключили или се намират в напреднал етап на синхронизация между законовите изисквания и софтуерната архитектура на своите системи. Ретроспективното въвеждане на нов критерий в такъв късен момент поставя бизнеса в обективна невъзможност да реагира адекватно в срок, особено ако става въпрос за интерфейси с визуални ограничения или предварително създадени шаблони за дизайн на електронни етикети.

Освен че създава логистична и технологична трудност, подобна мярка подкопава доверието в стабилността и предвидимостта на нормативния процес, което е ключово за бизнес планирането и правната сигурност.

Предвидено изменение:

„(5) При връщане на остатъка по ал. 1 в евро или на платената сума по ал. 3 в евро търговецът предоставя информация относно паричната стойност на остатъка или платената сума в левове, при поискване от потребителя.“

Коментар:

Формулировката на текста оставя неяснота относно формата, в която следва да бъде предоставена информацията за левовата равностойност – дали устна справка би била достатъчна или се изисква писмено потвърждение.

Важно е да се отчете, че изискване за писмена форма би довело до технически невъзможна и оперативно неизпълнима ситуация в практиката. Това особено важи за обекти с висока оборотност или автоматизирани касови системи, където такава процедура би забавила обслужването и създала организационен хаос. Ясното дефиниране, че устна справка е достатъчна, ще премахне двусмислието и ще позволи на търговците да спазват изискването без прекомерна административна тежест.

III. Контролни правомощия и дублиране на функции между държавни органи

Коментар:

Проектозаконът предвижда възлагането на контролни правомощия за спазване на изискванията на ЗВЕРБ както на Националната агенция за приходите (НАП), така и на Комисията за защита на потребителите (КЗП). Това разширяване на институционалния контролен обхват не изглежда нито ефективно, нито обосновано от практическа необходимост.

Търговските субекти и в момента подлежат на строг и последователен контрол от редица държавни институции. Възлагането на нови правомощия върху допълнителни органи, без ясно разграничение на компетенциите, ще доведе до дублиране на функции, увеличаване на административната тежест, както за бизнеса, така и за самите контролни структури.

Особено следва да се подчертае, че Комисията за защита на конкуренцията (КЗК) вече разполага със съществуващи законови правомощия да осъществява наблюдение и анализ на пазарни процеси, включително ценова динамика и евентуални злоупотреби. Разширяването на правомощията на КЗП в тази насока, при липса на допълнителни ресурси или координирани механизми, може да доведе до неефективен контрол и риск от припокриване и административен произвол.

Предвидено изменение:

Създаване на чл. 55а със следното съдържание:

§ 10. Създава се чл. 55а:

„Предоставяне на информация и съдействие

Чл. 55а. (1) При изпълнение на служебните си задължения длъжностните лица от Комисията за защита на потребителите и Националната агенция за приходите имат право да изискват в определени от тях срокове от всяко физическо или юридическо лице всяка информация, която има значение за извършваните проверки, включително за размера на цените за определен от длъжностното лице период, чиято начална дата е не по-рано от 1 януари 2024 г., за начина на ценообразуване, за доставни и производствени цени, за всеки от компонентите, включени в крайната продажна цена на стоката или услугата, както и данни, които имат значение за правилното прилагане на този закон.

(2) Контролът по ал. 1 може да се извършва в обекти, в които се осъществява стопанска дейност или управление на стопанска дейност - производствени помещения, магазини, складове, офиси, кантори, канцеларии и други подобни, както и в помещения и места, където се съхраняват счетоводни, търговски и други документи или носители на информация, свързани с дейността на контролираните лица.

(3) Всяко проверявано лице е длъжно да оказва съдействие и да не възпрепятства контролните органи при изпълнение на задълженията им.

(4) Лицата, от които са поискани информация и съдействие, са длъжни да ги предоставят в определения от длъжностните лица срок и не могат да се позовават на производствена, търговска или друга защитена от закон тайна.

Коментар относно предложения текст:

Формулировките в ал. 1 и ал. 4 будят сериозни опасения относно правомерността и пропорционалността на контролните механизми. Отсъствието на ясни параметри относно сроковете за предоставяне на информация създава предпоставки за произвол. За да се гарантира ефективност и защита на правата на търговците, следва да се предвиди възможност за удължаване на сроковете, в случай че първоначалният срок е обективно недостатъчен.

Особено тревожно е предвиденото отпадане на възможността за позоваване на защитена от закона търговска или производствена тайна. Подобна разпоредба е в пряко противоречие с действащата уредба в Закона за защита на конкуренцията, където има цяла глава, регламентираща реда за боравене с поверителна информация. Включването на аналогични механизми в ЗВЕРБ липсва, както и в потребителското законодателство, и това открива правна несигурност и сериозни рискове от нарушаване на основни икономически права и конкурентоспособността на стопанските субекти.

В заключение, разширяването на обхвата на държавния контрол трябва да бъде внимателно обмислено и да бъде в пълно съответствие с принципите на правовата държава, правната сигурност и защитата на търговската тайна.

IV. Дискриминационен характер на новите задължения за големите търговци и риск за конкуренцията

Предвидено изменение:

„Предоставяне на информация от търговци

Чл. 55б. (1) В периода на двойно обозначаване на цените на стоките и услугите търговците, осъществяващи дейност с предмет търговия на дребно с хранителни стоки, алкохолни и безалкохолни напитки, тютюневи изделия, нехранителни стоки и лекарствени продукти, с оборот за предходната година над 10 000 000 лв. са длъжни да публикуват в последния ден на всяка работна седмица в машинночетим формат, позволяващ извличане на данни, на интернет страниците си информация за крайните продажни цени на всички предлагани за продажба стоки за този период от състава на голямата потребителска кошница.

(2) Когато в отделните обекти на търговеца, през един и същ период се предлагат едни и същи стоки с различни крайни цени, данните по ал. 1 се публикуват отделно за всеки обект.

(3) Комисията за защита на потребителите създава и поддържа публично достъпен интернет портал и публикува седмична информация за движението на цените въз основа на информацията, публикувана по реда на ал. 1 и 2.

Коментар:

Предложената регулация създава недопустимо диференцирано третиране на една конкретна група икономически оператори – големите търговци на дребно, при това без ясна обосновка защо именно те следва да бъдат обект на допълнителни задължения. По същество това представлява дискриминационна норма, която въвежда непропорционални задължения, без аналог за останалите участници на пазара.

От гледна точка на конкурентното право, предложената разпоредба създава реален риск от ограничаване на конкуренцията, тъй като задължава определени търговци да разкриват чувствителна информация за своето текущо ценово поведение в почти реално време. Това създава изкуствена прозрачност, която не е естествена за пазара на бързооборотни стоки. Макар официално целта да е по-добра информираност на потребителите, на практика разпоредбата улеснява именно други търговци, които ще могат да проследяват, анализират и съобразяват собствената си ценова политика с тази на конкурентите – в нарушение на основния принцип, че всяко предприятие трябва самостоятелно да определя търговската си стратегия.

Според Насоките относно обмена на информация между конкуренти (§ 20 от Решение № 1778/20.12.2011 г. на КЗК), всяка форма на координация, включително чрез посредничеството на публичен орган, която намалява несигурността между участниците на пазара, може да доведе до ограничаване на конкуренцията. Актуалната практика на КЗК потвърждава това: в Решение № 81/23.01.2025 г. се подчертава, че при висока степен на прозрачност за цените на взаимозаменяеми продукти, търговците лесно могат да коригират политиката си, което може да доведе до конвергенция на цените и премахване на конкуренцията, включително на регионално ниво.

Нещо повече – КЗК вече е изразявала критично становище по сходна инициатива: при обсъждането на създаване на Централен регистър за проследимост на храните през 2023 г., Комисията ясно посочва, че изискване за публикуване на чувствителна търговска информация може да наруши чл. 15, ал. 1 от ЗЗК и чл. 101, ал. 1 от ДФЕС (Решение № 347/06.04.2023 г.).

Допълнителен проблем е непропорционалната административна тежест за търговците, предмет на новите задължения. Те ще трябва да:

– поддържат собствена база данни в публично достъпна форма на своя сайт;

– паралелно изпращат същата информация до Министерството на икономиката и индустрията в друг машинночетим формат, по указания, които все още не са обявени публично;

– адаптират съществуващи системи, които вече са натоварени с процеса на преминаване към еврото и с увеличения регулаторен контрол.

Това не само създава дублиране на задължения, но и прави изпълнението им технически и организационно трудно, ако не и невъзможно, без предварителна яснота за техническите изисквания.

Заключение:

Макар предложената мярка да цели улесняване на потребителите чрез по-добра информираност, реалният ефект може да бъде обратен:

– нарушаване на равнопоставеността между пазарните участници;

– създаване на условия за ценово изравняване между конкурентите;

– увеличаване на бариерите за навлизане на нови участници;

– нарушаване на баланса между пазарна свобода и държавна намеса.

С оглед изложеното, считаме, че предложената разпоредба следва да бъде преразгледана или напълно изключена от проекта на закон, като се отчетат не само добрите намерения, но и сериозните правни и икономически рискове, които тя поражда.

V. Непропорционално завишаване на имуществените санкции – риск за устойчивостта на бизнеса

Предвидено изменение:

Чл. 59, ал.5 т. 6 се налага имуществена санкция в размер

0,5 на сто от реализирания оборот за предходната финансова година, а при повторно нарушение – в размер 1 на сто от реализирания оборот за предходната финансова година; когато няма реализиран оборот за предходната финансова година, се налага имуществена санкция в размер 0,5 на сто от реализирания към момента на установяване на нарушението оборот за период, не по-дълъг от 12 месеца назад, а при повторно нарушение – в размер 1 на сто от реализирания към момента на установяване на нарушението оборот за период, не по-дълъг от

12 месеца назад;“

Коментар:

Предвиденото в законопроекта възможно налагане на санкции от целия годишен оборот на предприятие, независимо от естеството и тежестта на нарушението, представлява непропорционална и потенциално разрушителна мярка. Подобна санкция може реално да застраши оцеляването на даден търговски субект, особено в контекста на нарастващи регулаторни и пазарни предизвикателства.

Следва да се отчете, че предлаганият механизъм предвижда изчисляване на санкцията върху целия оборот на предприятието, а не върху конкретния оборот или пазарен сегмент, свързан с нарушението. Това е извънредно рестриктивен подход, особено като се има предвид, че нарушенията по ЗВЕРБ не засягат основополагащи аспекти на конкуренцията, нито водят до структурни изкривявания на пазара.

Съществува реален риск санкцията да превиши неколкократно самото вредоносно въздействие на деянието, особено при големи търговци с висок оборот, чиято рентабилност често е ниска поради обема на фиксираните разходи и ценовия натиск в сектора.

Предложеният модел на санкциониране очевидно е заимстван от Закона за защита на конкуренцията (ЗЗК), където се прилага при тежки нарушения от типа на картели, злоупотреба с господстващо положение или антиконкурентни практики. Дори там обаче санкцията от до 10% се изчислява само върху приходите от продажби на продукти, засегнати от нарушението, а не върху общия оборот на компанията. В случая със ЗВЕРБ обаче се предлага аналогична санкция, без да се отчита, че предметът на нарушенията е съвършено различен – свързан най-често с техническо или административно неизпълнение, а не с изкривяване на конкурентния ред.

Санкции, изчислявани върху оборота, по своята същност са драстична намеса в икономическата стабилност на предприятията и трябва да се прилагат само в крайни случаи и при наличие на съответстваща обществена опасност. Настоящият законопроект обаче не предлага такова разграничение по тежест, а залага еднакъв и висок праг за всяко нарушение, без оглед на последиците, умишления характер или обхвата на нарушението.

Заключение:

Предвид горното, настояваме за въвеждане на по-прецизна, диференцирана и пропорционална система за санкциониране, съобразена с тежестта и последиците от нарушението, както и с оборота, свързан с конкретната дейност, в рамките на която то е извършено. Предложената в законопроекта формулировка следва да бъде преработена, така че да бъде съобразена както с принципите на справедливост и правна сигурност, така и с нуждата от предвидимост и икономическа стабилност за бизнеса в условията на въвеждане на еврото и засилено регулаторно натоварване.

VI. Нарушение на процедурните изисквания по Закона за нормативните актове (ЗНА)

Коментар:

Процедурата по приемане на разглежданите изменения в Закона за въвеждане на еврото в Република България (ЗВЕРБ) не отговаря на определени изисквания, установени в Закона за нормативните актове (ЗНА) и Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Такива са предоставянето на срок за запознаване с промените в ЗВЕРБ, както и изготвеняте и публикуването на страницата на съответната институция на доклади, мотиви за приемането на промените, както и предварителна оценка на въздействието. 

Липсата на такъв срок поставя участниците в правния и икономическия живот в обективна невъзможност да се подготвят и да реагират своевременно, особено предвид високата степен на сложност и въздействие на предложените промени. 

Липсата на съответната документация и обосновка към законопроекта пък не позволява да бъде направена обективна и основана на факти преценка за:

– целесъобразността на предлаганите мерки;

– очакваното икономическо, административно и социално въздействие;

– съответствието на предлаганата уредба с принципите на правовата държава.

Това поставя под съмнение не само легитимността на процеса, но и качеството на предложенията. Тези пропуски не са формални, а съществени – тъй като препятстват провеждането на прозрачен, демократичен и информиран процес на законотворчество, какъвто изисква българското и европейското право.

Заключение:

 С оглед гореизложеното, считаме че предложенията следва да бъдат върнати за преработка и надлежно консултиране със засегнатите страни, включително чрез:

– открито публикуване на проекта;

– предоставяне на пълен пакет от мотиви, въздействие и доклади;

– осигуряване на срок за обществени консултации, не по-кратък от изискуемия по закон.

Едва при изпълнение на тези условия ще може да се говори за правно валидно и обществено легитимно приемане на законодателни промени с такъв мащаб и последици.

VII. Допълнителна административна тежест и липса на преходен период

Коментар:

Предложеният пакет от регулации в законопроекта, разглеждан изцяло, води до сериозно увеличаване на административната тежест за стопанските субекти, които попадат в обхвата му. Изискванията за предоставяне на допълнителни данни, включително в специфични технически формати, в съчетание с липсата на какъвто и да било преходен период, поставят бизнеса в обективна невъзможност да се адаптира към новите задължения без значителни затруднения.

Това се случва в контекст, в който търговците вече са подложени на интензивен контрол от страна на множество регулаторни органи във връзка с подготовката за въвеждането на еврото, включително по линия на ценова стабилност, прозрачност и защита на потребителите. Капацитетът на организациите е вече до голяма степен ангажиран с текущи проверки, адаптации на софтуер, обучение на персонал и вътрешни процедури, свързани с цялостното преминаване към новата валута.

В този контекст, всяка допълнителна регулаторна тежест, особено когато е въведена без достатъчно предизвестие и без фаза на адаптация, води до непропорционални затруднения, които могат да компрометират както добросъвестното прилагане на закона, така и цялостната устойчивост на процеса по въвеждане на еврото.

Съществува реален риск от оперативен блокаж в големи търговски системи, където интеграцията на нови задължения изисква сериозна координация между отдели, доставчици на софтуерни решения, одити и външни консултанти.

Заключение:

Считаме, че прилагането на новите изисквания следва да бъде придружено от:

– ясно разписан преходен период, съответстващ на реалните възможности за адаптация на бизнеса;

– ограничаване на дублиращи се задължения за докладване и предоставяне на информация;

– оценка на административната тежест, която всяко ново изискване поражда, спрямо вече съществуващите ангажименти, наложени в процеса по въвеждане на еврото.

Българският бизнес бе партньор на държавата в целия път за приемане на страната ни в Еврозоната. Призоваваме институциите да продължат диалога и работата заедно с българския бизнес, а не срещу него. 

Предложенията в законопроекта крият огромен риск за цялата бизнес среда. България трябва да има предвидима среда за работодателите и инвеститорите, които създават работните места и генерират реалната икономика на страната ни. Подобни предложения могат дългосрочно да навредят на страната ни отблъсквайки инвеститорите и провокирайки закриване на работни места. 

Ние вярваме, че има много какво да се направи, за да се подобрят условията за българските производители и да се намали инфлационния натиск. Нужни са спешни реформи за подкрепа на българските производители, намаляване на бюджетния дефицит, борба със сивия сектор, ограничаване натиска от монополите и олигополите и още мерки, които реално ще свалят и ръста на крайните цени. Само чрез диалог между институциите и бизнеса и чрез балансиран и предвидим подход ще се осигури законосъобразност, ефективност и доверие в регулаторния процес.

С уважение,

Българската предприемаческа асоциация (BESCO)

Българска асоциация по информационни технологии (БАИТ)

Българска работодателска асоциация иновативни технологии (БРАИТ)

Асоциацията за иновации, бизнес услуги и технологии в България (AIBEST)

IAB България 

Ендевър България (Endeavor Bulgaria)

Българо - Румънска Търговска Камара